——访国家发改委价格监测中心高级经济师刘满平
国家发改委近日出台了 《天然气管道运输价格管理办法（试行）》和《天然气管道运输定价成本监审办法（试行）》，将对天然气管道运输价格机制进行改革，遵循“准许成本加合理收益”的原则，制定和调整天然气管道运输价格。2017年将全面启动管道运输企业定价成本监审工作，制定和调整天然气管道运输价格。同时，督促地方加强输配价格监管，合理制定和调整地方天然气管网输配价格。政策有哪些亮点值得关注？天然气领域未来会有哪些改革？中国经济时报记者采访了国家发改委价格监测中心高级经济师刘满平。
对价格职能部门、企业和用户均会带来很大改变
中国经济时报：《天然气管道运输价格管理办法（试行）》和《天然气管道运输定价成本监审办法（试行）》有哪些亮点值得关注？
刘满平：可以说，两个文件是今年能源价格改革的一个重头戏。仔细分析和解读文件的具体内容，亮点很多。对此，国家发展改革委作了具体说明，主要体现在调整价格监管对象、明确新的定价方法、细化价格成本核定的具体标准、调整价格公布方式和推行成本公开等五个方面。
我个人觉得亮点还不止这些，无论是对价格职能部门还是天然气企业以及最终消费者来说，都会带来很大改变。
对于价格职能部门来说，将实现“两个转变”：推动政府价格职能部门从之前的“定调价”“定水平”为主向“定规则”“建机制”为主转变；实现监管对象从之前“管线路”到“管公司”的转变。
对于天然气相关企业来说，主要有以下六个方面的变化。
一是定价的原则发生变化。由原来运用建设项目财务评价原理监管管道运输价格为主的定价方法，调整为按照“准许成本加合理收益”的原则定价，即在核定准许成本的基础上，通过监管管道运输企业的准许收益，确定年度准许总收入，进而核定管道运输价格。
二是定价方式发生变化，从 “一线一价”向“一企一率”转变。之前我国天然气管道运输定价是“老线老价、新线新价、一线一价”，以单条天然气管道为监管对象，对每条天然气管道单独定价。新办法区分不同企业定价，先由国务院价格主管部门制定管道运价率（元／立方米·千公里），然后由管道运输企业根据本企业管道运价率以及天然气入口与出口（以城市为单位）的运输距离，测算确定本企业不同管道的具体运输价格水平，并形成本企业管道运输具体价格表。每个企业拥有一个管道运价率，该运价率的高低不但与管道的距离有关，还与企业的周转量有关，鼓励企业加大向第三方开放，提高负荷率。
三是区分增量和存量管道，实行区别对待。新办法提出，对新成立企业投资建设的管道，制定管道运输试行价格，运用建设项目财务评价的原理，使被监管企业在整个经营期内取得合理回报。可行性研究报告设计的达产期后，调整为按“准许成本加合理收益”原则核定管道运输价格。这种成本核算法可缩小不同时期的管道成本定价差异，在某种程度上可以在企业内部对不同时期管网的建设成本进行调整。
四是将管输价从门站价中分离。目前我国是将出厂价和管输价捆绑在一起形成门站价，由中央政府定价；终端销售价也由政府定价，由各省定价，总的特点是“分级、分段政府定价管理”。新办法意味着之前“分级、分段政府定价管理”方式将向“放开两头、管住中间”方式转变。
五是明确提出管网财务独立。因为管输业务的相对独立是实现第三方公开准入的重要条件，所以新办法为第三方公开参与市场竞争创造了有利条件，有利于鼓励天然气市场的竞争，这对最终完成价格市场化改革尤为重要。
六是明确管道运输企业收益预期。新办法对投资天然气管道给出了明确的回报预期——以75％负荷率为前提的8％准许收益率。8％准许收益率是税后全投资的收益率，适当高于一般工业行业的投资回报率，有利于激发社会资本投资建设管道的积极性。与75％负荷率挂钩的目的是迫使管道拥有者向第三方开放设施。只有加大向第三方开放的力度、提高负荷率，才能获得准许收益甚至更高的收益水平。
对于用户来说，主要是定价制度和成本信息的公开。一是政府定价和调价程序的公开。例如，公布新的定价方法、准许收益率和管道运价率，明确原则上每3年校核、调整一次管道运输价格等。我国之前的天然气管道运输费一直不透明，且各地区缴费存在高低不均的问题。如今，首次将天然气管道运输的收益率进行了全国统一，会更有利于价格监管。二是成本信息的公开。新办法细化天然气管道运输价格成本核定的具体标准，对构成和影响价格成本变化的主要指标如准许收益率、负荷率、职工薪酬、管理费用、销售费用等均明确了具体核定标准；对不得计入定价成本的费用也作了明确规定。要求管道运输企业应在每年6月1日前通过企业门户网站或指定平台公开收入、成本等相关信息；管道运输企业测算确定本公司管道运输具体价格表后，应连同国务院价格主管部门制定的管道运价率以及所有入口与出口的名称、距离等相关信息，通过企业门户网站或指定平台向社会公开，强化社会监督，约束企业的投资造价和运行成本，避免投资浪费和不合理支出。
天然气价格改革的主要着力点
中国经济时报：《天然气管道运输价格管理办法（试行）》和《天然气管道运输定价成本监审办法（试行）》的出台对天然气价格改革有哪些意义？
刘满平：天然气管道运输价格改革是整个天然气价格改革最重要的环节，也是以“放开两头、管住中间”为目标的天然气价格改革的主要着力点。新办法实施后，天然气管道每一个入口到出口的运输价格清晰明了，为管道向第三方开放创造了条件，同时，有利于天然气气源回归商品属性，促进气气竞争，进而实现气源和销售价格市场化的改革目标。
中国经济时报：根据新办法，管道运输价格按照“准许成本加合理收益”原则制定，8％的收益率和负荷率75％是如何计算出来的？与国际相比，这处于什么水平？
刘满平：该办法在出台过程中，反复征求了相关部门、地方价格主管部门、管道运输企业、下游用户以及业内专家学者的意见。新办法将天然气管道运输的准许收益率明确为税后全投资收益率的8％，是综合考虑我国天然气管道发展现状、未来管道投资建设需要以及下游用户的承受能力后确定的。75％的负荷率也是符合实际情况的。据某燃气集团2014年对全国9家管道运输企业的管道平均负荷率的调研数据显示，3家高于75％，4家为50％—75％，2家低于50％，9家管道运输企业的管道平均负荷率为75％。
8％的税后全投资回报率，是税后全投资回报率，按照25％的税收计算，税前回报率可以达到10％左右。此外，由于管道企业的自有资金与银行贷款占比可能是3∶7、3．5∶6．5等，实际企业以自有资金撬动的投资回报率会高于8％。目前全球的天然气管道的平均收益率也就6％－8％，与国际上相比，8％的水平还是相对较高的。
下一步或对全产业链条进行改革
中国经济时报：你认为天然气市场未来会有哪些改革？
刘满平：管输价格机制改革只是天然气行业市场化改革的第一步，但也是很重要的一步，肯定会倒逼整个天然气体制的改革。
对于天然气行业如何进行市场化改革，我之前在媒体或会议论坛上都呼吁过，那就是从全产业链进行改革，而不仅仅只进行价格改革。例如，在天然气行业的上游环节，改革重点是破除垄断，有序放开市场准入门槛，培育新的竞争主体。中游环节的改革重点是推进管网独立和管道公平、公开准入政策的实施，加快向第三方开放的步伐，之后再考虑是否该成立单独的管网公司。下游环节的改革重点是完善市场准入，放开市场竞争，鼓励天然气终端领域进行资本化运作、多元化经营、提高信息化服务水平等。同时，最大限度发挥天然气交易中心的作用，使其尽快成为我国天然气交易的市场化交易平台。
2019-07-14 
