【贯彻落实十九精神】积极贯彻落实《预算法》强化央行经理国库职能

　　历时6年之久、历经全国人大常委会4次审议的《预算法修正案草案》（以下简称“新《预算法》”）已于2015年开始实施，其中最重要的立法内容之一就是继续明确了“央行经理国库”体制。为有效贯彻落实《预算法》，推动预算管理制度改革深化，需要进一步坚持和完善人民银行经理国库制度，强化央行经理国库职能。

　　新《预算法》实施后强化央行经理国库职能的必要性

　　强化央行经理国库职能具有牢固的理论基础。人民银行经理国库制度中最基本的两个核心要素之一，就是职责分离与权力制衡，主要体现为国库履行在预算收支执行过程中的事中监督职能。这种事中监督职能符合现代行政管理理论“决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调”的理念，与公共财政理论中“收入征管与收纳分离、支出决策与执行分离”管理要求相统一。同时，这种事中监督职能与人大事前监督、审计以及公众舆论事后监督一起，共同构成了我国预算执行监督的完整链条，是新《预算法》“构建政府预算管理权有效制衡防火墙”立法精神的本质要求。

　　强化央行经理国库职能具有坚实的制度基础。自1985年颁布的《国家金库条例》明确规定“中国人民银行具体经理国库”以来，1994年《预算法》及1995年《预算法实施条例》、2003年《中国人民银行法》等法律法规中均沿用“经理国库”规定，反复明确央行在国库管理中的基本职责与定位。特别是2014年审议通过的新《预算法》，尽管在修订过程中反复争论，但最终经慎重决策，仍然沿用“经理国库”规定，再次确立了我国中央银行经理国库体制，奠定了强化央行经理国库职能坚实的制度基础。

　　强化央行经理国库职能具有深厚的实践基础。人民银行经理国库30年来，逐步完善国库组织机构体系，不断优化业务处理模式，努力推进国库业务处理的信息化、自动化，依法忠实履行国库监督职责，确保财政资金运行安全高效。以重庆市为例，2014年全市各级国库办理税收等预算收入入库4800亿元，办理财政拨款等预算支出近5000亿元，圆满完成各级地方政府预算收支任务，极大地促进了地方经济社会发展。30年实践证明，央行经理国库体制在促进政府预算执行、服务宏观政策协调、防范国库资金风险上作出了积极的贡献。

　　新《预算法》实施后强化央行经理国库职能的制约因素

　　忽略国库事中监督职能，影响权力制衡的原则。尽管《预算法》体现了权力制衡的立法精神，但在具体实施条例制定过程中，仍存在限制、压缩甚至忽略国库的事中监督职能的倾向，影响“政府的会计”和“政府的出纳”角色之间的权力制衡，可能将预算执行权力最大程度地集中于一个部门。另外，还表现在国库监督职责不明确。现行法规制度只作出对违反国家规定的预算收支事项有权拒绝办理的原则性规定，但对监督管理的范围、手段、处理措施等未做具体说明，不利于国库在预算执行环节“纠正偏误”。

　　国库集中收付流程设计不完善，削弱了央行经理国库工作力度。2001年，我国启动了国库集中收付制度改革试点，在实践中形成了通过国库单一账户“体系”办理集中收付业务的模式，主要存在两个方面的问题：一是由于采用汇缴而非直缴模式，非税收入缴纳流程中间环节多、延迟缴库现象普遍，甚至非税收入汇缴专户与其他专户间资金任意调动、人为控制入库进度等。二是国库集中支付采用“商业银行先支付、国库部门后清算”模式，造成国库处于财政资金支付链条最末端，在财政资金已实际支付情况下“被动”进行清算，国库监督范围受到制约。

　　单一账户制度未建立，弱化央行经理国库有效性。国库单一账户制度是经理国库的另一个核心要素，主要体现为政府全部收入上缴国库，全部支出从国库拨付，实现“国库收支一本账”。尽管目前已经开始实施财政专户的清理整顿，财政专户数量已有所下降，但仍有一些财政资金游离于国库单一账户之外，限制了国库对财政资金的监督范围。另一方面，相关部门之间对“国库单一账户体系”和“国库单一账户制度”的认识还存在争议，影响了对财政专户的有效管理。

　　工作建议

　　促进人民银行经理国库制度落到实处。目前，国务院法制办正在对《中华人民共和国预算法实施条例修订草案》公开征求意见。在此契机下，以认真贯彻落实新《预算法》精神、推动预算管理制度改革深化为出发点，积极促成下位法服从上位法，从而促进人民银行经理国库制度落到实处。

　　按照权力制衡精神完善国库的事中监督职能。根据预算编制、执行应相互制约、相互协调的工作要求，建议赋予人民银行国库部门对财政资金预算执行环节的监督权限，并按照新《预算法》的原则性规定，明确国库部门接受本级政府的指导和监督，充分发挥国库监督的独立性和有效性。在此基础上，明确国库事中监督权限的范围以及对不同违规情况的处理措施等，以增强国库部门在事中监督上的可操作性，确保人民银行有效履行经理国库职责。

　　继续推动集中收付制度改革。短期来看，积极推动非税收入直接缴库，以及“国库先审核、商业银行再支付、国库最后清算”的国库集中支付业务流程再造，实现全部预算收入直达入库和国库监督关口前移，避免监督范围受到制约。长期来看，逐步实现集中支付业务原则上由国库直接办理，预算支出直接拨付给商品或劳务供应商，确保在支付行为实际发生前预算资金全部保存在国库单一账户中，实现对预算资金的全程监控，夯实经理国库业务基础。

　　建立和完善国库单一账户制度。加大商业银行财政专户清理整顿力度，建立财政部门与人民银行专户清理合作机制，坚决杜绝以子账户、一般存款账户替代已撤销财政专户的违规行为，进一步巩固现有专户清理整顿工作成果。同时，建议明确财政专户原则上应开立在国库部门，并逐步并入国库单一账户，实现预算资金“一本账”；对因特殊原因确需在商业银行开立专用存款账户的，建立部门间会商机制，提高经理国库有效性。（作者单位：人民银行重庆营业管理部）