国内石油储备即将走上法治轨道。
近日，能源局起草《国家石油储备条例（征求意见稿）》（以下简称“意见稿”），并向社会公开征求意见。走到今天这一步，用了10年。
“该意见稿核心内容主要明确了相关部门的分工和责任权利，并保证在条例的实施过程中有灵活性。10年前条例开始研究时曾经规定了一个7000万立方米的测算结果，之后国家原油战略储备很快就完成了1640万立方的第一期储备基地。”安迅思中国研究总监李莉告诉记者。
而在这次征求意见稿中，不会再沿用10年前的测算结果，而是结合一定时期内的国家财政状况和石油储备能力，制定国家石油储备总体发展目标和阶段性目标，并保持国家石油储备规模与石油消费总量相适应。
曾参加能源法起草的中国法学会能源法研究会副会长吴钟瑚告诉记者，意见稿已经比较成熟，涉及到能源储备主体的权利和义务，整个机制的收储、动用和轮换，包括它的监督和管理等方面，条款划分比较清晰明确。“在依法治国、依法行政方面，意见稿符合这个大的趋势。”他说。
亮点颇多
该意见稿第一个亮点，是首次明确地规定清楚了政府和企业两类储备角色，对于政府储备，由国家设立或委托有关单位，承担石油储备基地的建设、运行和管理。
而对企业储备来说，从事原油加工、成品油批发和原油进出口的企业应当承担义务储备的角色，有一个依据企业自身情况规定的义务储备量。特别是，在这一条例中并没有区分国资企业和民资企业，而是统一按照企业角色进行规定和管理。
“这种管理的模式实际上已经跟国际上对接了。”李莉告诉记者。国际上通用的石油储备方法并不会区分国资企业和民资企业，而是统一分为政府储备和民间储备两大类。“以前石油储备的负担可能更多的落在国资企业的头上，而现在一视同仁，方便更好地管理。”她说。
事实上，企业储备并不是伴随着该草案的修订开始就有的。2015年1月28日，国家发改委曾发布《加强原油加工企业商业原油库存运行管理的指导意见》，意见规定建立最低商业原油库存制度，所有以原油为原料生产各类石油产品的原油加工企业，均应储存不低于15天设计日均加工量的原油。
“在这一政策颁布之后，企业储备的概念才开始成为整个国家储备概念中的一部分。”李莉告诉记者。
在这一政策颁布的背景下，已经有企业开始成为代管政府储备的角色，年炼化能力达1000万吨的中石油广西石化分公司就是其中之一。广西石化的相关人员向记者介绍，该炼厂自有储备110万立方米，代管集团公司商业储备库100万立方米，代管国家储备库420万立方米。总原油储备量是630万立方米。
同时，该意见稿也首次规定国家有关部门在整个机制中的权责和分工。其中规定，能源主管部门负责国家石油储备监督管理，财政部门负责政府储备的财政财务管理，而发展改革部门则负责会同上述两部门进行整体的储备规划，以及收储、轮换计划和动用方案。
“该《条例》在涉及到政府相关部门之间的协调配合方面，规定得很清晰，同时也对地方的责任和配合进行了明确的规定。”吴钟瑚告诉记者，“如果能顺利落实，对于我们这样一个石油进口依赖度非常高的国家而言，会保证石油供应的安全。”
企业建储积极性待观察
从2006年开始，国家就已经着手开始建立战略储备库。据公开资料，第一期四大战略储备库的总储备量是1640万立方米。依据国家统计局公布的数据，截至2015年年中，中国共建成8个国家石油储备基地，总储备能力达2860万立方米。
除了已经建成的国家战略储备以外，意见稿明确规定了相关企业需要根据自身情况来进行义务储存。在2015年获得了进口原油使用“双权”后，地方的民营炼油厂开始逐步发力，除了逐步扩张自身的炼油产能以外，原油储备能力也在逐渐提高。
在记者之前的走访了解中，一些山东地方炼油厂就拥有大小不同的原油储备能力。山东中化弘润的相关人员就向记者透露，其原料油和成品油的总储备能力就接近500万立方米。依据山东卓创资讯的研究员不完全统计，山东较大型的炼油厂原油储备能力有二三十万立方米，小型炼油厂也就几万立方米，如果全部统计进来，光原油储备能力就有一千多万立方米。
同时，据记者多方了解，山东地区的民营炼油厂扩建已十分困难，企业想要获得额外的土地使用权批复基本不太可能，而原油储罐方面需要大量的土地，以及先进的技术，在管理和建设上需要投入更多的资金。
再加上，意见稿各项规定仅表达了国家对于储备的态度，至于对企业参与储备是否会有直接的补贴，还是后续的回报机制尚不明确。“在刺激鼓励地方民营企业积极参与到储备机制方面，还需要在实践中探索各种办法”，李莉告诉记者：“民营炼油厂毕竟不是交易商，他们获得利润的主要途径还是对原油的深加工，在回报不清晰的情况下，他们肯定是不愿意去主动增加库存的。”
李莉也同时向记者表示，如果在一定时机成熟的情况下，民营企业依然会稍微多建设一点库存，以配合国家整体的储备政策。
《条例》颁布正当时？
截至记者发稿当天，原油价格指数（CONC）达到了48.2美元/桶，从今年四月初的38美元左右至今不到两个月时间，每桶原油上涨了10美元。在国际原油价格不断回暖的当下，意见稿推出时机是否恰当？
“过去很多人有一种观念，在大的法律出台之前，这些涉及到具体事务的条例规定可以稍微往后拖一拖。”吴钟瑚告诉记者，“但实际上看，现在对这一条例开始征求意见正是时候”。
他告诉记者，随着中国对于进口原油的依赖度越来越大，国家石油战略储备也在逐步成为保证国家能源安全的越来越重要的一环。在这种考虑下，无论油价如何波动，现在对《条例》进行征求意见都是非常必要的。
依据国际能源署统计的数据，截至2016年2月美国的原油储备总量为6.1亿吨，而中国现有的储备能力相比之下还有不少的差距。而目前我国的战略储备库建设处于第二期到第三期之间，在此时征求意见，同样也为了方便下一步整体原油储备的管理。
“个人认为石油的战略储备需要看长线，一年三年或者五年的周期是太短了。”李莉告诉记者，“国家的石油储备要看几十年的情况，而从目前来讲，石油价格的谷底可能很快就会过去，但从长远角度来看，现在的油价依然是维持比较低的水平。”
她认为，从国家层面看不会太在乎价差的问题，不是一定要在谷底的时候买进。同时在意见稿中也有规定，财政部会做一些价格的评估，国家发改委也会在用油峰谷时做一定的调整，如果有盈余就计入财政收入，有库存就从财政中划出资金补贴。
至于条例最终出台的时间，吴钟瑚向记者表示，目前该征求意见稿中所做的各项条款都已经比较成熟，鉴于整个国家储备环境对于相关条款的迫切要求，相信不会太久就会落地。
2019-05-25 
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