公积金改革政策性银行|三大政策性银行改革详解

4月12日，中国政府网公布三大政策性银行深化改革方案获得国务院批准，其中明确提出：国家开发银行“要坚持开发性金融机构定位”，中国进出口银行“强化政策性职能定位”，中国农业发展银行“坚持以政策性业务为主体”。

　　但此后的两个月，相关方案全貌尚隐而未见。各方对此颇有期待。

　　《财经国家周刊》记者获悉，早在2006年筹备全国金融工作会议期间，央行就开始牵头研究推动政策性银行改革。本届政府成立以来，按照国务院的部署，央行于2013年上半年再次牵头成立改革研究小组，下设三个专题小组，专题研究国开行、进出口银行和农发行改革问题。专题小组均由央行分管领导任组长，成员包括约10余名有关部委代表，分别来自国家发改委、财政部、银监会、国家税务总局、国务院法制办、国务院研究室等部门。

　　改革之动力，缘于两大现实的问题：一是当前体系已严重阻碍了机构的可持续发展，不改不行；二是“一带一路”、京津冀协同发展、长江经济带和新型城镇化等国家战略的系统性实施，迫切需要强有力的政策性金融支持。

　　相关改革的推进，决策层已经加快节奏。十八届三中全会《决定》明示：要“推进政策性金融机构改革”。2015年中央政府工作报告中，依据整体改革的原则指出，要“发挥好开发性金融、政策性金融在增加公共产品供给中的作用”。

　　记者从财政部获悉，三大政策性银行改革方案将从机构定位、业务范围、风险补偿机制、治理结构、财税支持、资本金补充等多个方面作出部署，针对政策性银行“抢商业银行饭碗”等社会争议问题会提出解决办法，并修订三家机构的原有章程。这些信息再一次显示出决策层在此项改革上的决心和魄力，给社会带来了深改步步为营的新期待。

　　方案的制定，标志着政策性金融改革迈出了第一步。改革过程仍可能面临诸多难题。三家机构接下来将面临“大手术”还是“微整形”？组织架构将会怎样变化？暧昧不明的业务边界能否顺利框定？适用于商业银行的监管体系能否直接套用？

　　自2006年研究政策性银行改革至今，政策性银行系统性顶层设计方案，备受关注。

　　四大改革要点

　　《财经国家周刊》记者分别走访了央行、银监会、财政部、国务院法制办等相关部委，走访了国开行、进出口银行、农发行三家机构，了解到此次方案触及范围之广、改革力度之大，至少体现在四个方面：

　　首先，明确机构定位和发展方向，为三家机构划定业务范围。国开行坚持开发性金融机构定位，进出口银行强化政策性职能定位，农发行坚持以政策性业务为主体。

　　国开行将主要从事开发性业务，如新型城镇化、保障性安居工程、“两基一支”、支持“走出去”等业务；进出口银行与农业发展银行从事政策性与自营性业务，须分账管理，设立国际通行的国家账户和银行账户。同时，还明确了政策性业务的风险补偿机制，视情况由国家财政予以事前或事后补偿。

　　进出口银行与农发行的自营性业务不同于商业性业务，相比之下更类似开发性业务理念，保本微利、自负盈亏。

　　其次，建立并加强约束机制，主要包括资本约束和负债约束两方面。

　　“过去，三家机构基本没有监管成本，业务和规模发展缺乏边界约束。”银监会一位参与方案设计的人士说，这次改革首先敲定了对资本充足率的要求，未达标则将被勒令缩减或暂停部分业务。三家机构将从2014年起，五年内将资本充足率考核指标从8.9%逐年增加至2018年的10.5%。

　　再次，完善组织架构和治理结构，重点在于完善董事会、监事会结构。

　　国开行早在2008年就依据公司法设立董事会，而格局尚待改造；进出口银行曾于上世纪90年代成立董事会，而之后少有实质运转；农发行则将设立全新董事会。对此，方案明确提出，每家机构均会迎来4名部委董事，形成原机构董事、部委董事和股权董事的“铁三角”。国开行的监事会，还将采取“以外取内”的方式，重新构建并加强机制体制建设。

　　最后，三家机构对原定章程进行修订、完善。 “难点在于章程修订。”前述进出口银行人士说，改革要实现章程化、制度化和法制化，最难啃的“硬骨头”就是细则制定。

　　而前述财政部人士坦言，观点之一是既想让三家机构有助于财政政策、货币政策的上通下达，又不希望它们规模扩张太快而导致出现必须由财政兜底的风险。尤其眼下财政负担较重，更应注意把这三家机构管好管住。“不能开快车，不管刹车”。