一个月前铺开的农地改革“两权”抵押贷款试点，正在面临诸多考验。
“两权”抵押贷款指的是3月24日，中国人民银行对外公布的《农村承包土地的经营权抵押贷款试点暂行办法》和《农民住房财产权抵押贷款试点暂行办法》两份文件。试点共涉及291个县（市、区），截止时间是在2017年底。
接近国土部的专家告诉经济观察报，虽然政策层面初步赋予试点县（市、区）的农村承包地、宅基地有抵押融资权能，但实际上农村土地产权的抵押还面临着法律法规、配套机制、社会保障等诸多因素的制约。
他表示，按照《土地管理法》规定，农民只能一户一宅，即便宅基地转让也仅限于在本村农户之间，这实际上削弱了农村宅基地使用权抵押的有效性，限制了农村宅基地的抵押价值。与此同时，目前全国农地承包经营权、宅基地使用权等确权工作还没有完成，除成都、重庆、武汉等地区外，绝大部分地区都未建立起农村土地产权交易平台。
“这意味着，试点还缺乏专业的农村土地产权资产价值评估机构和评估专业人员，以及科学完整的农村土地产权评估规则，导致的结果可能是难以准确认定农村承包地、宅基地产权的实际价值。”上述专家说。
另外，尽管试点突破了《物权法》、《担保法》对于农村耕地使用权、农民宅基地使用权不得抵押的规定，但与试点密切相关的农村“三块地”（农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度）改革至今仍进展缓慢，上述专家认为，修改《土地管理法》中制约这些农地改革的相关规定，已成为当务之急。
试点考验
“两权”抵押试点在中国并不是新生事物。
早在2008年，由中央层面推动的农地抵押融资就已经开启，标志性的文件是当年10月中国人民银行和银监会联合颁布的《关于加快推进农村金融产品和服务方式创新的意见》。到了2010年7月，《关于全面推进农村金融产品和服务方式创新的指导意见》也得以颁布。
受两份“意见”的指导，全国不少地方陆续开展了农村土地与林权的抵押融资试点，包括涉及林地和家庭承包土地经营权和收益权、集体建设用地使用权、农房使用权、合作社股权等多种权益的抵押融资。
国务院发展研究中心农村经济研究部程郁、张云华等对各省农地抵押贷款试点做过调研，湖南省在“两权”抵押贷款方面显得比较突出。截至2014年3月末，该省有13个县开展农村土地承包经营权抵押，贷款9566万元；有25个县开展农房抵押，贷款84．8亿元。其外，在重庆、成都、宁波等地，“两权”抵押贷款也都有较大突破。
虽然湖南、重庆等地“两权”抵押贷款都有进展、有突破，但放眼全国，农村“两权”抵押贷款、尤其是在创新模式方面，整体上还是进展缓慢。程郁、张云华等认为，其主要原因是，当前农村土地产权不稳定、农村土地流转市场发育不完善、农村土地价值不高等，这些问题就导致在现实操作中，农村土地还很难独立作为有效的抵押物，大多只能是将农村土地抵押与其他担保方式相结合，来共同发挥防范“两权”抵押信贷的风险。
沈阳农业大学兰庆高、惠献波等也对“两权”抵押贷款做过调研，发现一些金融机构从业人员对农地抵押政策很冷淡，对于发放农土抵押贷款的意愿明显不强。在他们对辽宁省法库县350名信贷员的调查中，发现只有一半人希望国家出台农村土地抵押贷款政策，信贷员们普遍认为，受政策限制，现在农地社会保障功能强、农地价值偏低、农地和农房处置困难、农业经营风险大等，这些都使得信贷员对于“两权”抵押信贷缺乏兴趣。
前述接近国土部专家分析表示，由于中国农地产权关系的复杂性和地权、地块的分散性，以及农村产权、农业经营体制改革等都尚未完成，尤其是受《土地管理法》、《农村土地承包法》等政策法规的限制，试点将存在诸多困难。
他建议，应该修改完善相关法律法规，此外，对于农地农房的确权登记颁证、抵押物价值评估、流转交易平台建设、抵押物处置、风险补偿及缓释机制，配套措施需要创新跟进。“如果配套措施没有跟上，银行在政策重压下开展农地农房抵押贷款，一旦发生违约，很可能导致银行对‘两权’资产的处置非常困难。”该专家表示。上海财经大学高等研究院教授文贯中也认为，现在农村还没有稳定的、能自由交易的产权，银行一旦接收较多的农地农房抵押，很容易造成坏账，损失最终还是由国家来承担。
宅基地政策
“两权”抵押贷款试点中的农民住房财产权抵押，受2014年初启动的农村“三块地”试点改革影响很大。
从目前来看，“三块地”中与农民住房财产权关联最紧密的农村宅基地流转，进展最为缓慢。前述接近国土部专家认为，按照现在政策规定，每户农民只能有一处宅基地，而农户宅基地的使用权转让又被限制在本村村民之间，因此使得整个试点区域内，农户宅基地的流转基本没什么进展。
而“两权”抵押试点中的农民住房财产权抵押贷款，就涉及到宅基地的流转限制问题。上述专家认为，农民的住房财产价值本身就不高，再加上政策限制，一旦出现贷款人到期违约需行使抵押权的情况，抵押物的可转让对象就会极其有限。相应地，银行处置抵押物变现也会很困难。
决定农村宅基地抵押物价值的重要因素是市场的规模，而现行政策限制城里人去农村买房，外界所期望的城乡统一市场尚未建立。对此，全国政协经济委员会副主任厉以宁、北京大学教授周其仁等都曾提出过意见。关于农村宅基地的流转问题，中农办主任陈锡文的回应是，农村宅基地是保障性住房的产物，并非商品，非集体组织内成员通过买卖获得这一保障性的权利，就是对集体组织内部成员权利的侵犯。
前述接近国土部专家的分析是，国家出台一系列限制禁止城镇居民到农村购买宅基地和农村住房的政策性文件，主要目的是防止农村集体土地制度被小产权房等非法用地破坏，最终可能减少耕地；但从目前农村情况看，空闲宅基地明显多于新申请宅基地面积，正是这样才导致全国村庄每年扩张总面积高达30多万亩。
因此，在这位专家看来，允许宅基地和农村住房流转给城镇居民并不会破坏农村土地集体所有制，更不会损害农民利益，不会导致全国耕地面积减少，而是会有效利用农村大量闲置宅基地，对正在推进的农民住房财产权抵押贷款大有裨益。
上述专家均建议，在接下来的农民住房财产权抵押贷款试点实践中，应多尝试农村住房财产权流转的渠道，并在总结试点经验的基础上，尽快修改限制宅基地及农村住房流转的相关法律规定。
2019-04-10 
